بناءً على ما اقره مجلس النواب العراقي وصادق عليه رئيس جمهورية العراق؛ واستنادا الى احكام البند ( اولاً) من المادة 61 والبند ( ثالثا) من المادة 73 من الدستور العراقي صدرت مسودة قانون الموازنة الاتحادية العراقية لسنة 2018، التي كشفت عن ايرادات مخمنة باكثر من 85.331 خمسة وثمانين تريليون ، وثلاثمائة وواحد وثلاثين مليار دينار عراقي، ومن ضمنها الايرادات النفطية بحوالي 72 تريليون دينار ، و الايرادات غير النفطية بـ12 تريليون دينار عراقي ، وتم احتساب تلك الايرادات على اساس سعر برميل النفط 43,4 ثلاثة واربعين دولارا واربعين سنتا.
ووضعت مسودة قانون الموازنة، على أساس تصدير النفط بمعدل 3 ملايين،888 وثمانمائة وثمانية وثمانين الف برميل يومياً، بضمنها 250 ألف برميل من نفط إقليم كردستان، و300 ألف برميل من نفط محافظة كركوك.
وبينت الوثائق ان إجمالي النفقات تقدر بأكثر من 108.113 مئة وثمانية تريليونات، ومئة وثلاثة عشر مليارا ، ومن ضمنها مبلغ اقساط الدين الداخلي والخارجي الذي يقدر بأكثر من 8.246 ثمانية تريليونات ومئتين وستة واربعين مليارا،
اي بعجز مخطط للموازنة الاتحادية ، يصل الى اكثر من 22.782 اثنين وعشرين تريليونا، وسبعمائة واثنين وثمانين مليارا ، ويغطى هذا العجز من الاقتراض الداخلي والخارجي ، ومن مبالغ النقد المدورة في حساب وزارة المالية الاتحادية ، ونسبة من الوفر المتوقع لزيادة اسعار النفط .
و اكد المستشار الاقتصادي لرئاسة الوزراء مظهر محمد صالح ان موازنة 2018 ، تحمل ارثا منذ عشر سنوات وليومنا هذا ، فهي “ريعية نفطية” ، حيث تبلغ صادرات النفط للعراق الاتحادي 3.888 مليون برميل يوميا.
وتوقع صالح ان تصل الايرادات النفطية الى حوالي 74 تريليون دينار عراقي والإيرادات غير النفطية ، 12 تريليون دينار عراقي، شاملة الضرائب والرسوم والايرادات الرأسمالية ، والايرادات التحويلية ، اي ما تحصل علية الموازنة يقد بـ86 تريليون دينار عراقي مضافا اليه الاقتراض الداخلي والخارجي بحدود 10 تريليونات بحيث تصبح قيمة الموازنة الاجمالية 96 تريليون دينار عراقي ، عدا الديون التي سوف تسدد، وخدمات تلك الديون ( قسط + فائدة ) التي تبلغ نحو10 تريليونات .
وبين صالح ان المشكلة في الموازنة هي الاستدامة المالية، التي تعني: قدرة الحكومة في المحافظة على تدفق ايراداتها واستمرار نفقاتها دون التعرض الى حالة الملائمة بسبب مطلوبات او مدفوعات، كما بين ان الاستدامة المالية تحسب كما يلي :
الايرادات غير النفطية – ( جميع النفقات الممولة من( ايرادات نفطية + ديون) – من هذه النفقات فقط خدمة الديون = يظهر بالنص به عجز العراق المالي.
واضاف صالح ان الموازنة ومنذ 2004 عندما صدر قانون المالية والدين العام رقم 95 لسنة2004 الباب السادس ، القسم الاول ، وهي تبنى على اساس سعر النفط بشكل حكيم ومتحفظ، بحيث التزمت بقيد او اطار كي تضمن الاستدامة المالية بان تضع برميل نفط متحفظ يقابله عجز افتراضي ، وبالتالي العجز الافتراضي يأكل نفسه بنفسه بمرور الوقت ، وهذا المخطط له ان يحدث للحفاظ على الاستدامة المالية .
واستدرك ان الخطر هنا في الموازنة ، وخلال العشرة سنوات، ان اسعار النفط ازدادت خمس مرات ، والرواتب سبع مرات ، وهذا يعني عندما نحسب الموازنة بشكل دقيق نرى ان الرواتب تشكل 50% من الموازنة ، اي نصفها التزامات يجب ان توفرها الدولة، وتوفر لها الاستدامة المالية الوقت نفسه.
كما اكد ان الخطر في الموازنة يعود الى انه كلما كانت تحقق فائضا بالإيرادات كانت تتوسع بالوظائف والرواتب مما شكل اعباء بمرور الوقت على الموازنة مشيرا الى صعوبة التخلي عن هذا التوسع, فعندما تتعرض لازمة مالية ، المشكلة هنا كيف توفر استدامة مالية صحيحة، فعندما هبطت اسعار النفط حوالي 67% عن معدلاتها التاريخية ، حاول العراق جاهدا زيادة كمية المنتج النفطي حوالي 30% لتعويض ذلك الهبوط الكبير في الاسعار، لكن دون جدوى، اذ كانت الفجوة كبيرة ، فتحول العجز الافتراضي الى عجز حقيقي ، فعندما تسعر الموازنة على 80 دولارا، كان العراق يبيع 103 دولارات ، وحين تسعر او تبنى الموازنة على سعر برميل النفط 53 دولارا، ونبيع ب43 دولارا .
واوضح صالح ان الوضع تغيير اليوم بالعراق ، فعندما سعرنا الموازنة بـ 43,4 دولار ، ومتوسط البيع 47 دولارا، انعكست الصورة , والمشكلة هنا هي الانعكاس على برامج التنمية ، والبناء الاقتصادي، اذ مازالت البنى التحتية والطاقة المنتجة بالعراق لا تشكل سوى 25 % من الناتج المحلي الاجمالي ، وهو الاقل في تاريخ العراق .
وبين صالح ان من النقاط المهمة في الموازنة التي يجب الاشارة اليها، هي الموازنة الاستثمارية ، التي لا تقر الا في الشهر السابع من السنة ، فمنذ 10 سنوات لم تنفذ المشاريع الاستثمارية ، لكونها تقدم دون دراسة جدوى ، او تكون مستعجلة ، او تقدم بأسعار مبالغ فيها، او غير معروفة بشكل صحيح ، وتمس الحياة الاقتصادية بشكل عام ، لكنها مشكلتها انه لا يوجد فيها ترابطات بالاقتصادات اي ضعيفة، وهذا النمط من التنمية افرزته الفوائض بالإيرادات .
وقال ان العجز في الموازنة ومعالجتها اختلفت ايضا، وكذلك اسلوب التنمية، فخطة التنمية لـ 2018-2022 تتكلم على نحو غير متوازن ، تتكلم عن القطاع النفطي هو القائد وبالتالي الازمة المالية والامنية العسكرية التي يمر بها البلاد ، جعلت الموارد التي تعمل على الاستدامة المالية تذهب باتجاهين :
• الاتجاه الاول ؛ القطاع النفطي حيث استحوذ على 50% من الاستثمارات لاستمرار الحياة ، وجزء منه يذهب لقطاع الكهرباء .
• الاتجاه الآخر ؛ يذهب لتسليح الجيش ومواجهة الارهاب.
واستطرد صالح قائلا: ان المشكلة هنا هي في التوسع الجاري ” قيد الميزانية الهش ” في الوظائف والميزانية الجارية ، اذ نرى سحب مبالغ ضخمة بمسميات عدة مثل 130 تريليون سلف ، ومنح باثر رجعي ، والصرف غير المتزن …. الخ ولم تسو بسبب قيد الموارنة الهش ، وبالتالي افرغت ايرادات البلد، وافقدت رابطة قوية هي “الاستدامة المالية “.
واوضح ان العراق سيكون فيه فائض مالي، عندما يكون هناك تنوع اقتصادي وانشطة اقتصادية متنوعة تحقق ايرادات متنوعة لخزينة الدولة ، اي عندما تفوق الايرادات غير النفطية الايرادات النفطية او تساويها او قريبة منها ، في هذا الوقت فقط نقول ان لدى العراق استدامة مالية .
وعن حقيقية الوضع الاقتصادي في العراق بين صالح انه صعب، وخطير وسالب ، مشيرا الى طريقين لكيفية تخفيض الرقم السالب في الموازنة :
1- ما تريده المنظمات الدولية” صندوق النقد الدولي ” بان نصل بالعجز المالي الى رقم 33% من الناتج المحلي الاجمالي ، اي خفض حوالي 66 تريليون دينار.
2- ما يريده العراق من خلال اعداد الموازنة ورغم مشاكلها بان يصل بالعجز المالي الى36% من الموازنة ، اي ما يعادل 72 تريليون دينار .
وما يريده صندوق النقد 33% يكون بالهبوط تدريجيا وصولا الى 25% ، حتى نحقق الاستدامة المالية ، عندما يصبح العراق 25% مستقبلا ، وهذا يعني ايرادات غير النفطية ارتفعت .
واوضح صالح ان المعالجات الحقيقية للوضع الصعب الذي يمر به العراق ، تكون بالعمل على تنوع الايرادات، والبحث فيما يلي.
1- نبحث في اهم موردين للبلد تتعرض لأكبر عمليات هدر ، وهي قطاع الكهرباء ، اذ المخصص من موازنة الدولة لقطاع الكهرباء هو 14 تريليون دينار ، اما التحصيل منه فلا يتجاوز التريليون ، منها 650 مليار لدوائر الدولة ومعظمها لا تسدد ، اما البقية من المواطنين، حيث التحصيل ضعيف ، مشيرا الى التفريق بين المواطن الفقير والغني، الفقير لا يستهلك وحدات كبيرة نستطيع التجاوز عنه ، اما الذي يستهلك وحدات كثيرة ومضاعفه ، يجب ان يدفع .
فاذا استحصلنا على 5 تريليونات من قطاع الكهرباء، فانها تساعد على حل بعض المشاكل الاقتصادية، ويكون انسب من اقل التريليون.
2- الجمارك ، لا توجد جمارك بالعالم تعمل مثل جمارك العراق ، التي تبلغ قيمتها 600 مليون , ولو عملنا مقارنة بسيطة لعرفنا الفرق ، فكارتات الهاتف المحمول يبلغ تحصيلها 600 مليون ، ما يعني بقدر تحصيل الجمارك هل هذا معقول؟؟
وهذا دليل قاطع على وجود هدر في الاقتصاد العراقي ، وعجز مالي مستديم ، ما دام الوضع الاقتصادي بالعراق مرهون بأسعار النفط العالمي.
وبين ان العجز في موازنة 2018 يتمثل بـ عجز تشغيلي يقدر 75% ، وعجز استثماري 25%، موضحا ان:
العجز المالي = الايرادات غير النفطية – اجمالي النفقات الممولة
(ايرادات نفطية + ديون ).
الرقم السالب / الناتج المحلي الاجمالي = يجب ان يخفض
برفع الايرادات غير النفطية.
وتساءل صالح : هل نجحت الحكومة العراقية بالمعالجات ؟
في ظروف صعبة يعيشها العراق، فان الانتقال من فائض في الايرادات الى عجز في الايرادات ( حرب ونفقات حربية + التزامات لا يمكن التوقف عنها رواتب وتقاعد) …الخ ، وهنا نصل الى حقيقية الادارة المالية بالعراق تجاوزت محنة الثلاث سنوات + الانتصار في الحرب = اذن انتصار في الادارة المالية وانتصار ضد الارهاب .
وهنا مهم جدا المحافظة على النصر في الادارة المالية لأنه ليس بالامر السهل ، ويحتاج الى بناء رصين للمالية العامة وتعاون وثقافة مالية ومهنية بالعمل ، اذ يجب التركيز على التحصيل المالي والتركيز وتفعيل الضرائب وتفعيل القطاعات غير النفطية ، لولا ضير من وجود ديون تساعد على التنمية يقابلها تسديد منظم ، لان مثل صندوق النقد وغيرة من المنظمات التي تمنح القروض تكون قاسية ولا تراعي ظروف البلد كوننا نواجه حرب ضد الارهاب وهناك نازحين وهنا تدمير شبه كامل للبنى التحتية للمناطق المحررة .
ودعا الى مساعدة المجتمع الدولي للعراق بعقد مقاولات دولية لانشاء صنوق التنمية في العراق ، مثل الصين فهي مستعدة للتنمية بالعراق من خلال شراكة ، مما يحقق المنهاج الاستثماري .
واشار صالح الى ان المادة 14 من قانون الموازنة تطلق لاول مرة كلمة شراكة في 2016 -2017 -2018 واعطت صلاحيات في تعديل القرارات، وتعد شركة نفط البصرة نموذجا ناجحا في التوجه نحو الشراكة مع الامم التي لديها استعداد بالشراكة المالية والتنفيذية ، هذا يعطي الاستدامة المالية .
حصة الاقليم من الموازنة :
وانخفضت حصة إقليم كردستان لتصبح 12.67% فقط بعدما كانت 17 %.
وأشارت الوثائق إلى ان حصة إقليم كردستان وضعت حسب نفوس كل محافظة من محافظات الإقليم، وعند حصول أي زيادة أو انخفاض في إجمالي نفقات الموازنة العامة الاتحادية ستضاف او تنخفض حصة محافظات الإقليم تناسبيا مع الزيادة او النقصان.
وتلتزم المحافظات الشمالية بتصدير ما لا يقل عن 250 مئتين وخمسين الف برميل يوميا وتسليم الايرادات الى الخزينة العامة الاتحادية ، وعند عدم قيام محافظات كردستان بتزويد الايرادات الاتحادية المستحصلة للخزينة العامة ، تقوم وزارة المالية باستقطاع الحصة المحددة .
وفي سياق مقابل هدد نواب محافظة البصرة، في وقت سابق، اما قانون “البترودولار” بعدم التصويت لمصلحة موازنة عام 2018، إذا لم تتضمن تعهدات مالية بدفع مستحقات البصرة المتأخرة عن تصديرها للنفط “قانون البترودولار”، والتي تعهدت الحكومة المركزية بسدادها منذ أكثر من سنة.
وقالت عضو اللجنة القانونية النيابية، ابتسام الهلالي، ان هناك انخفاضا في الاستقطاعات من رواتب الموظفين بشكل كبير في موازنة العام المقبل 2018، وأضافت ان “الموازنة المالية الاتحادية للعام المقبل 2018 وصلت اليوم من مجلس الوزراء الى مجلس النواب وهي قيد الدراسة في اللجنة المالية النيابية وسيتم مناقشتها ايضا داخل اللجنة القانونية في وقت لاحق قبل ان يتم تشريعها”.
واضافت الهلالي، ان “موازنة العام المقبل ستشهد تخفيضا في الاستقطاعات من رواتب الموظفين وما اشيع عن زيادتها الى 5% من الراتب غير صحيح اطلاقا”، موضحة ان “الاستقطاعات كان توجه للحشد الشعبي والنازحين اما اليوم فمعظم النازحين عادوا الى مناطقهم والحشد اصبحت لديه موازنة خاصة”.
وكانت تقارير سابقة اكدت ان موازنة العام 2018، لا تختلف عن العام الحالي في الخطوط العامة، سوى ببعض التغييرات الطفيفة الخاصة في البنود، كتأسيس صندوق تعويضات الدين العام، اضافة بعض الفقرات الداعمة للقطاع الخاص والمنتج المحلي على حساب المستورد، كما أشارت إلى أن العجز في الموازنة قد يكون كسابقها وليس بالضرورة ان يكون هناك ارتفاع في نسبة العجز.
وأشارت عضو اللجنة المالية النيابية محاسن حمدون، إلى ان “الحكومة مستمرة بسياسة التقشف لان الازمة المالية ما زالت مستمرة حتى العام المقبل، وقد ساهم ارتفاع اسعار النفط لـ 46 دولارا بتحقيق فائض في ميزانية الدولة بالإضافة الى الاستقطاعات من رواتب الموظفين والضرائب والتي كانت تجبى، و تمويل متطلبات الحشد الشعبي والنازحين”.
وأضافت، أن “الفائض الذي اصدرت الحكومة وثيقة عنه يعد فائضا غير ملموس لكون الاقليم غير ملتزم حتى الان بقراراته مع المركز من باب الايرادات، والضرائب والجبايات وتصدير النفط”، مشيرة الى أن “على الحكومة الالتفات بصورة جادة الى المنافذ الحكومية، لكونها تمتلك ايرادات عالية جدا من الاموال، والتضييق على المنافذ لعدم هروب تلك الاموال من خلال بعض المتنفذين في الحكومة”.
واتفق خبراء صندوق النقد الدولي مع العراق على مشروع موازنة عام 2018، بما يتماشى مع اتفاق الاستعداد الائتماني الذي وافق عليه الصندوق في يوليو (تموز) الماضي، بقيمة 5.34 مليار دولار أميركي وذلك لدعم برنامج الحكومة للإصلاح الاقتصادي، الذي يهدف إلى سد احتياجات ميزان المدفوعات العاجلة، والوصول بالإنفاق إلى مستوى يتوافق مع انخفاض أسعار النفط العالمية، وضمان بقاء الدين في حدود يمكن الاستمرار في تحملها.
وجاءت مناقشات العراق مع الصندوق، وما يواجه العراق من «صدمة مزدوجة» من جراء انخفاض أسعار النفط وتكاليف صراعه مع تنظيم داعش الإرهابي.
وتوقعت المؤسسة الدولية شبه ثبات لأداء الاقتصاد هذا العام، مقارنة بالعام الماضي، مع انخفاض إنتاج النفط بنسبة 1.5 %، ضمن اتفاق مع دول منظمة «أوبك» على تقليص الإنتاج، وتعافي بسيط في القطاعات غير البترولية.
وانخفضت احتياطات العراق من النقد الأجنبي مع انخفاض أسعار النفط العالمية، لتصل إلى 45 مليار دولار في نهاية 2016، مقارنة بـ54 مليار دولار في 2015، في حين استمرت الضغوط المالية على البلاد مع بلوغ عجز الموازنة في البلاد 12 و14 % من الناتج المحلي الإجمالي خلال عامي 2015 و2016 على التوالي.
ورغم توقع الصندوق تسجيل اقتصاد العراق انكماشا خلال العام الحالي بنسبة 0.4 %، الا ان هناك آفاقا للنمو إيجابية على المدى المتوسط مع توقعاته بأن يتراوح النمو بين 2 % ونحو 3 % خلال السنوات الخمس المقبلة.
ويراهن الصندوق على تعافي القطاعات غير النفطية مدعومة بتحسن الاستقرار الأمني المتوقع، وتطبيق الإصلاحات الاقتصادية الهيكلية.
ووجه رئيس الوزراء العراقي حيدر العبادي في وقت سابق، الكادر المتقدم في وزارة المالية، بإجراء مراجعة دقيقة لاقتراح الموازنة العامة الاتحادية لعام 2018، وخفض النفقات التشغيلية للرئاسات الثلاث وللوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة إلى الحدود الدنيا، لضمان تأمين النفقات الأساسية، كما اكد “ضرورة تأمين الالتزامات الدولية والوطنية في تسديد مستحقات القروض وفوائدها، والاستمرار في تأمين مستحقات المقاولين”.
وشدد العبادي على “العمل لتعزيز الإيرادات غير النفطية من خلال تفعيل النشاطات المختلفة وزيادة الإنتاجية، وتأكيد تنشيط القطاع الخاص بما يمكّنه من أداء دوره المنشود في تحسين الأداء الاقتصادي، ورفع مساهمته في الناتج المحلي الوطني”
شذى خليل
باحثة في الوحدة الاقتصادية
مركز الروابط للبحوث والدراسات الاستراتيجية